Uno degli incubi più ricorrenti che tormentano i sogni dei rappresentanti degli enti pubblici sono i cosiddetti “debiti fuori bilancio”, elementi molto pericolosi in grado di minare la solidità finanziaria dei suddetti soggetti giuridici. Vediamo che cosa sono più nel dettaglio e come gestire una simile situazione.
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Cosa dice la normativa in materia di contabilità
La formazione di debiti extra bilancio può certamente essere evitata effettuando spese previa assunzione del cosiddetto atto di impegno che andrà correttamente registrato sul pertinente capitolo di bilancio aziendale. Nello specifico, l’art. 191, comma 1 del Testo Unico degli enti locali riporta quanto segue:
Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all’impegno. La comunicazione dell’avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all’ordinazione della prestazione con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicat.
Ad ogni modo, nel caso in cui l’ente assumesse delle obbligazioni giuridiche non contemplate nella corretta procedura contabile sarà comunque possibile (secondo quanto riporta l’ordinamento) ricondurle al bilancio dell’ente locale: la condizione sine qua non affinché ciò possa avvenire è che si tratti delle fattispecie elencate nell’articolo 194 TUEL, che precisa che gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
- Sentenze esecutive;
- Copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione
- Ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali
- Procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
- Acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
Quali sono gli scenari più comuni
La presenza di debiti fuori bilancio all’interno della contabilità di un ente pubblico è più diffusa di quanto si potrebbe pensare: alcuni ne parlano addirittura nei termini di una vera e propria “patologia”, quasi come fosse una sorta di virus. In linea di principio, gli enti pubblici dovrebbero essere tenuti ad amministrare le loro finanze in maniera trasparente e corretta, ma il problema è che molto spesso si presentano delle situazioni di imprevisto che li spingono, per l’appunto, ad accumulare debiti. Le spese impreviste che la Pubblica Amministrazione deve sopportare sono sovente legate a calamità naturali improvvise come terremoti o nubifragi. Tali spese aggiuntive vanno fuori dal bilancio, creando per l’appunto grossi problemi a livello finanziario, e non solo. Può capitare, per esempio, che per eseguire dei lavori un ente stipuli un acccordo con un’impresa appaltatrice iscrivendo a bilancio solo una piccola parte del reale costo del servizio: il debito fuori bilancio sarà esattamente quello che non è stato inserito in prima battuta. Altre volte, invece, può succedere che per esempio per cause legali che si sono protratte troppo a lungo nel corso del tempo l’ente abbia dovuto accumulare un debito per affrontare la soccombenza prolungata in tribunale, mentre magari era correttamente previsto in bilancio il pagamento del legale che si sarebbe occupato di assisterlo.
Come si riconoscono i debiti fuori bilancio
La procedura è disciplinata in modo molto preciso dalla legge: prima di procedere al pagamento di un debito fuori bilancio, la Pubblica Amministrazione dovrà prima di tutto emettere una delibera attraverso il Consiglio Comunale. Fatto ciò, si potrà passare al relativo pagamento. A fine anno il Consiglio dovrà riunirsi per approvare il rendiconto di gestione e, in parallelo, per gestire eventuali debiti fuori bilancio: le condizioni da soddisfare dovranno essere due, ovvero che la spesa sia concretamente riferita a servizi di sua competenza e sia effettivamente utile per l’ente. Non è detto, in ogni caso, che la delibera venga approvata: a volte, infatti, può capitare anche che alcuni consiglieri si oppongano. In una situazione simile diventerà responsabile del debito non più l’ente locale ma bensì il diretto responsabile del debito (per esempio un funzionario).
Le implicazioni per l’economia degli enti pubblici
Per quanto sia uno scenario piuttosto comune, è evidente come si tratti di una situazione da evitare per non rischiare gravi problemi di liquidità o altri contenziosi legali. La normativa, proprio alla luce di un rischio simile per l’economia degli enti pubblici, si è espressa nel merito della questione attraverso il Principio Contabile 4/2 Par. 5.2 H che prima di tutto riporta:
Nel caso in cui l’ente, a seguito di contenzioso in cui ha significative probabilità di soccombere, o di sentenza non definitiva e non esecutiva, sia condannato al pagamento di spese, in attesa degli esiti del giudizio, si è in presenza di un’obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento (l’esito del giudizio), con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa.
Ecco dunque che in questa situazione, in casi particolari, “con l’accantonamento relativo al fondo rischi e oneri, ai sensi dell’art. 167, comma 3, TUEL (o 46, comma 3, d.lgs 118/2011), si potrebbe far fronte al debito potenziale, senza ricorrere alla procedura di riconoscimento”.
Per finanziare i debiti fuori bilancio, per il resto, la giurisprudenza ad oggi ammette varie fonti di sovvenzione: tra questi troviamo proventi derivanti dalla modifica di tariffe ed aliquote relative a tributi di competenza dell’ente, o ancora i guadagni legati all’alienazione di beni patrimoniali disponibili. I mutui, invece, possono essere assunti solo se la spesa fosse di investimento.
In questo caso, con l’accantonamento relativo al fondo rischi e oneri, ai sensi dell’art. 167, comma 3, TUEL (o 46, comma 3, d.lgs 118/2011), si potrebbe far fronte al debito potenziale, senza ricorrere alla procedura di riconoscimento.
